Подправить баланс властей: зачем Володин предлагает изменить Конституцию

Аббас Галлямов, политолог

Володин - человек системный и вряд ли будет действовать вопреки воле Путина. Скорее всего какое-то добро от президента у спикера есть. Умные люди понимают, что ничего не менять, оставив все как есть, нельзя. Какие-то изменения необходимы. Володин работает в направлении укрепления института парламента. Мировой опыт говорит, что это перспективное направление.

Борис Макаренко, политолог, президент Центра политических технологий

Я бы не стал трактовать предложения Володина как изменения Конституции. Смысл его статьи – тонкая настройка отношений между ветвями и институтами власти, для чего могут потребоваться точечные изменения Конституции. Но главный смысл содержания – не изменение Конституции ради изменения Конституции, а точечная настройка баланса властей.

По тому, что сказано в статье, речь идёт о некотором расширении полномочий Парламента. Надо сказать, что это не первое в истории расширение. Было два прецедента расширения полномочий Думы по контролю над исполнительной властью. Парламентский контроль исполнительной власти – вещь очень важная. Один из них потребовал изменения в Конституции – обязательный ежегодный отчёт правительства, другое изменение было оформлено Федеральным законом. Это – введение института парламентского расследования.

В данном случае, одна из конкретных вещей, упомянутых в статье Володина, это то, что отчёт правительства стал конституционной нормой и политической практикой, но процедура этого отчёта, требования по содержанию этого отчёта можно было бы регламентировать более предметно.

Я поддерживаю инициативу коррекции баланса сдержек и противовесов.

- Если инициатива Володина будет принята и изменения в Конституцию будут внесены, насколько это ослабит позицию председателя правительства?

- Во-первых, инициатив там много. Их надо оценивать по отдельности. Мы не знаем, что из этих инициатив станет нормой Российского закона, а что – нет. На мой взгляд, если уточнённая конфигурация полномочий позволит исполнительной и законодательной ветвям власти взаимодействовать более эффективно, позволит повысить качество законодательного процесса и создаст более действенный механизм контроля, то от этого Российское правительство и Российская власть не ослабнет, а укрепится. Наша беда в том, что Россию называют суперпрезидентской республикой, а она – не суперпрезидентская республика. Институт президентства в ней сильный, но не суперсильный. На самом деле, если оценивать объективные параметры и объём полномочий, то у нас «недопарламентская», и «недосудебная», и «недогражданское общество». У нас все остальные институты слишком слабы. Поэтому, если инициативы Володина позволят добиться качественного развития других институтов, то от этого Российское государство станет сильнее, а не слабее.

Виктор Шейнис, политолог, один из авторов Конституции РФ:

Я думаю, что те предложения, которые опубликованы в статье Володина, а именно, участие Государственной Думы в формировании правительства, в принципе является шагом в правильном направлении. Нам необходимо провести принцип баланса и разделения властей. Дума в нынешних условиях является чисто декоративным органом. Передать какие-то функции парламенту и поставить формирование исполнительной власти в зависимость от Думы – здравая идея. Но я очень боюсь, что так как и все прочие идеи, исходящие от власти, это будет, в лучшем случае, паллиатив, а в худшем случае – просто декорацией. Для того, чтобы Дума действительно могла оказывать влияние на формирование правительства, необходимо записать в конституции, что правительство утверждается Государственной Думой, что президент вправе представить премьер-министра, премьер-министр выступает с программной речью, Дума выслушивает и соглашается (или не соглашается), и только после этого премьер представляет состав правительства. Я очень боюсь, что это очередная чисто декоративная акция.

- Почему в момент разработки и принятия Конституции эти полномочия не были отданы Парламенту?

-Была одна причина. В 1993 году положение было очень сложное. Шла борьба между правительством Бориса Ельцина и Верховным Советом. Конституция была принята ситуационно, как противоречивый документ. В Конституции есть очень хорошие первая и вторая главы. Я опасаюсь, что, если дело дойдёт до внесения поправок, то найдутся желающие изменить и эти главы. Я боюсь, что правка Конституции распространится на первую и вторую главы.

Если говорить о тех изменениях, которые предлагает Володин, я с ними согласен, если они будут реальными. Если полномочия будут переданы депутатам, а они, в свою очередь, смогут сформироваться по политическим фракциям – не тем фиктивным, которые существуют сегодня, а реально конкурирующими между собой, со своими программами, эти изменения были бы полезными.

Илья Гращенков, руководитель Центра развития региональной политики:

На мой взгляд, при всей системности Володина, всё таки он пытается выстроить собственную идеологию, базирующуюся на том активе, который у него есть. У него есть Госдума, соответственно, он старается повысить её вес и, как один из вариантов дальнейшего развития событий в России при транзите власти, повысить статус Госдумы до наивысшего – придания России статуса парламентской республики. При парламентской республике правительство утверждается не президентом, а через парламент, в котором представлены различные политические силы.

На мой взгляд очевидно, что нынешний российский политический истеблишмент презирает страны вроде Украины, Грузии, Прибалтики, считая, что они не могут сформировать правительство без создания коалиций. Им ближе российский самодержавный принцип, когда президент выступает в роли ответственного и мудрого суверена, а не суетящегося ситуативного союза, который распадается как только удаётся назначить того или иного министра, как это происходит в Украине. Поэтому идея Володина выпадает из этой парадигмы и не востребованна в России.

Володину хочется представить это всё в виде такого прогрессистского характера как некой панацеи для выхода из кризиса. Кризис в том, что есть Путин с высоким рейтингом и есть производные от него, которые этот рейтинг утрачивают. В первую очередь – партия власти, которая сильно потеряло. Есть непопулярное правительство, которое стоит на его плечах, но не разделяет его рейтинг. Процедура парламентского формирования правительства позволила бы создать пропутинскую коалицию в будущем. Путин как некий идеологический стержень или духовный лидер, а базирующиеся вокруг него представители разных политических направлений создали бы коалиционное правительство. Тогда Володин утвердился бы в своих словах, что «есть Путин – есть Россия, нет Путина – нет России». И это бы позволило избежать надлома системы, когда придёт приемник и начнёт формировать вертикаль по тому же лекалу, но заново.

Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке, доктор юридических наук:

Юридически оформленные изменения в Конституцию вносятся уже давно. Изменена компетенция Совета Федерации, Конституционного Суда, изменены представления о том, что такое «два срока подряд», изменены сроки легислатуры и для президента, и для Государственной Думы, уничтожен один из высших судов… У нас очень много изменений. Форма этих изменений одобрена Конституционным судом – это Федеральный конституционный закон о поправке в Конституцию. Мы не можем вносить изменения в главы первую, вторую и девятую. Глава первая и вторая (о правах граждан и конституционных основах) и девятая о порядке изменения Конституции.

В момент принятия Конституции в 1993 году был очень острый кризис и противостояние Верховного Совета и президента Ельцина. Не до того было, чтобы в этот момент дать парламенту ещё и возможность парализовать усилия по проведению экономических реформ. Именно законодательным собранием (и далее на референдуме) были подтверждены полномочия президента по экономической реформе.

До принятия новой Конституции нельзя было преодолеть сопротивление парламента по этим вопросам. Поэтому в 1993 году не могли предложить меры контроля со стороны парламента такого рода.

У парламента есть действенные инструменты. Они состоят в утверждении бюджета и контроле за исполнением бюджета со стороны независимого парламентского органа – счётной палаты. Во всех парламентах мира это считается самым действенным. У нас это тоже не работает, потому что очевидно, что одно только закрепление функций за парламентом не может иметь реальное влияние в сфере внутренней и внешней политики, и в законодательстве, что зависит от того, как формируется парламент, какова избирательная система, представлены ли в парламенте разные политические позиции. Все эти моменты не могут измениться благодаря упоминаниям в полномочиях, к тому же – консультативных, которые предлагает спикер Думы передать парламенту при назначении министров.

Я вполне согласна с тем, что такие предложения идут в правильном направлении, иначе баланс властей, на что и ссылается господин Володин, не обеспечен. Но результаты подобных изменений, их эффективность зависят от наличия плюрализма в политике, в законодательстве, от демократии в избирательной системе.