Губернаторы в современной России: бесправие не освобождает от ответственности
Один день и четыре губернатора в отставке – так завершился обычный вторник 19 марта. Челябинская и Мурманская области, Калмыкия и республика Алтай получили новое руководство. Неожиданные «дворцовые перевороты» стали уже нормой для регионов. И устраивает их не только Кремль.
Скандальные, прошедшие в два тура выборы в Приморье, на которые были брошены колоссальные усилия, незапланированная и внезапная победа кандидата-спойлера Владимира Сипягина во Владимирской области и ряд других эксцессов - все это продемонстрировало, что принцип работы федерального центра с губернаторским корпусом должен быть заметно скорректирован. Схожим политическим симптомом становится и ситуация с кандидатом в губернаторы Санкт-Петербурга Александром Бегловым, которого поддерживает Москва, но не принимает часть местных элит и заметная часть горожан, разочарованных его коммунальной политикой.
Во многом такое положение дел побудило экспертное и политическое сообщество к переосмыслению принципов функционирования современного российского института губернаторства в целом. «Новые Известия» решили исследовать вопрос.
Во многом такое положение дел побудило экспертное и политическое сообщество к переосмыслению принципов функционирования современного российского института губернаторства в целом. «Новые Известия» решили исследовать вопрос.
К примеру, как отмечает директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики Илья Гращенков , стратегия работы с губернаторским корпусом обусловлена тем, что его стараются перестроить под новую концепцию – концепцию «корпоративного государства».
«После 1991 года РФ стала федеративным государством, где каждый субъект имеет свой уклад, а его глава – избирается. В 2000-е годы формировалась «вертикаль власти», когда при сохранении общих порядков и федеративности была попытка выстроить под Кремль политические аппараты губернаторов на местах, сделав их назначаемыми. Но поскольку и этот период себя изжил, то задумались о введении некой «корпоративной модели».
Однако есть и альтернативные мнения. Политолог Аббас Галлямов считает, что никаких признаков появления какой-то новой стратегии в отношениях Кремля с регионами не заметно. "Ставка, по-прежнему, на централизацию и лишение губернатора любых полномочий. Считается, что стоит только ослабить контроль, и в регионах начнётся хаос, сепаратизм и деградация. Эта точка зрения является важной составной частью той картины мира, которую Путин вынес из 90-х, поэтому пока он остаётся главой государства, здесь ничего не поменяется. Может быть только к рейтингам в Кремле будут относиться чуть более внимательно".
Согласен с Галлямовым и президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Евгений Минченко, который отметил лишь, что: "Настрой на то, чтобы не рисковать теми кандидатами, у которых не высокие рейтинги, и не допускать их в следующий электоральный цикл, чтобы не было кейсов, на подобии тех, которые были во Владимире, Хабаровске и Хакасии".
«После 1991 года РФ стала федеративным государством, где каждый субъект имеет свой уклад, а его глава – избирается. В 2000-е годы формировалась «вертикаль власти», когда при сохранении общих порядков и федеративности была попытка выстроить под Кремль политические аппараты губернаторов на местах, сделав их назначаемыми. Но поскольку и этот период себя изжил, то задумались о введении некой «корпоративной модели».
Однако есть и альтернативные мнения. Политолог Аббас Галлямов считает, что никаких признаков появления какой-то новой стратегии в отношениях Кремля с регионами не заметно. "Ставка, по-прежнему, на централизацию и лишение губернатора любых полномочий. Считается, что стоит только ослабить контроль, и в регионах начнётся хаос, сепаратизм и деградация. Эта точка зрения является важной составной частью той картины мира, которую Путин вынес из 90-х, поэтому пока он остаётся главой государства, здесь ничего не поменяется. Может быть только к рейтингам в Кремле будут относиться чуть более внимательно".
Согласен с Галлямовым и президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Евгений Минченко, который отметил лишь, что: "Настрой на то, чтобы не рисковать теми кандидатами, у которых не высокие рейтинги, и не допускать их в следующий электоральный цикл, чтобы не было кейсов, на подобии тех, которые были во Владимире, Хабаровске и Хакасии".
История вопроса
Главы регионов назначались императорскими указами и были представителями воли монарха на местах
Сроки пребывания на посту: от нескольких месяцев до многих лет
За годы правления губернаторы фактически становились удельными князьями, а состояние «межэлитного конфликта» в нашем нынешнем понимании было им незнакомо.
В 1721 году сибирский губернатор князь М. П. Гагарин за занижение реальных доходов губернии, взятки по винному и пивному откупу, вымогательства, угрозы купцам, присвоение казённых средств был подвергнут смертной казни. Через несколько лет был лишён имения и приговорён к казни его родственник — вице-канцлер П. П. Шафиров (правда, приговор в исполнение приведён не был).
Правда, история не помнит столь массовых отставок и арестов губернаторов, которыми запомнился, к примеру, 2017 год.
Зачистки 17-го
«Губернаторские посадки»
Однако далеко не увольнение является самой неприятной долей для глав регионов, впавших в немилость тех, кто может принимать решения об их судьбах. Сегодня никого не удивить губернатором-подследственным. С начала 2000-х дела на губернаторов возбуждались довольно регулярно, но, как правило, по не самым серьёзным поводам. Раньше суды были снисходительнее к представителям губернаторского корпуса. Из дел, возбужденных в период с 2000 по 2010 год, большинство закончились либо «условкой», либо прекращением за отсутствием состава преступления. С 2010 года по настоящее время ситуация иная – и статьи «тяжелее», и сроки реальнее.
Основные причины губернаторских арестов
Обвинение в превышении должностных полномочий:
Николай Денин, губернатор Брянской области (2004-2014)
Василий Юрченко, губернатор Новосибирской области (2010-2014)
Василий Юрченко, губернатор Новосибирской области (2010-2014)
Обвинение в получении взяток:
Андрей Нелидов, глава Карелии (2010-2012),
Александр Хорошавин, губернатор Сахалинской области (2007-2015),
Никита Белых, губернатор Кировской области (2009—2016)
Александр Хорошавин, губернатор Сахалинской области (2007-2015),
Никита Белых, губернатор Кировской области (2009—2016)
Мошенничество и организация преступного сообщества:
Вячеслав Гайзер, глава Республики Коми (2010-2015).
Одним из самых резонансных итогов «зачисток» 2017 года стала смена власти в республике Дагестан, которая давно славилась тесными, нередко родственными связями между региональными элитами и бизнесом. Рамазана Абдулатипова сменил Владимир Васильев, который и провел массированную антикоррупционную кампанию.
Назначать или выбирать?
Подзабытая демократия 90-х и новый уровень контроля 00-х
В СССР функционал главы области был закреплен за первым секретарем Обкома партии. Он выдвигался по партийной линии, то есть был назначенцем. Выборность губернаторов пришла в РФ в 1995 году, во времена президентства Бориса Ельцина.
В новую демократическую Россию потоком хлынули избирательные технологии, доселе не известные ни политикам, ни электорату. Во всей красе тогда процветали все возможные формы черного пиара. Нередкими были и заказные убийства на почве политической конкуренции. На губернаторские посты зачастую пробивался местный бизнес, чтобы сконцентрировать контроль региональных ресурсов в одних руках.
В новую демократическую Россию потоком хлынули избирательные технологии, доселе не известные ни политикам, ни электорату. Во всей красе тогда процветали все возможные формы черного пиара. Нередкими были и заказные убийства на почве политической конкуренции. На губернаторские посты зачастую пробивался местный бизнес, чтобы сконцентрировать контроль региональных ресурсов в одних руках.
Во время президентства Владимира Путина идея о том, чтобы вернуть назначаемость губернаторов, вновь вышла на повестку дня, и в 2005 году главы регионов стали назначаться органами субъектов РФ по представлению президента России.
В 2012 году эту норму решили вновь пересмотреть, и перейти обратно к выборной системе. При этом новый модельный законопроект, разосланный в субъекты РФ, подразумевал ограничения полномочий глав регионов двумя сроками.
С появлением избираемых губернаторов, потенциально имеющих крепкие связи в регионах, появился и институт их своеобразного контроля – полномочные представители президента в регионах (в 2000-м году на их основе был сформирован институт полпредов в федеральных округах). В середине 90-х Ельцин решился на этот шаг, чтобы контролировать региональную фронду и быстрее унифицировать региональное и федеральное законодательство. Такой контроль, очевидно, необходим центру, однако, по ряду экспертных оценок, полпредства в их нынешнем виде не в полной мере реализуют свой изначальный функционал
В 2012 году эту норму решили вновь пересмотреть, и перейти обратно к выборной системе. При этом новый модельный законопроект, разосланный в субъекты РФ, подразумевал ограничения полномочий глав регионов двумя сроками.
С появлением избираемых губернаторов, потенциально имеющих крепкие связи в регионах, появился и институт их своеобразного контроля – полномочные представители президента в регионах (в 2000-м году на их основе был сформирован институт полпредов в федеральных округах). В середине 90-х Ельцин решился на этот шаг, чтобы контролировать региональную фронду и быстрее унифицировать региональное и федеральное законодательство. Такой контроль, очевидно, необходим центру, однако, по ряду экспертных оценок, полпредства в их нынешнем виде не в полной мере реализуют свой изначальный функционал
Евгений Минченко
Политолог, президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг"
Политолог, президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Евгений Минченко довольно скептически относится к институту полпредов.
"На мой взгляд, оптимальная модель выстроена в Дальневосточном округе, где Юрий Трутнев одновременно является и полпредом президента, и вице-премьером. Это позволяет ему осуществлять и контроль над силовиками, и экономическую власть" - отмечает эксперт.
"На мой взгляд, оптимальная модель выстроена в Дальневосточном округе, где Юрий Трутнев одновременно является и полпредом президента, и вице-премьером. Это позволяет ему осуществлять и контроль над силовиками, и экономическую власть" - отмечает эксперт.
Илья Гращенков
Директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики
По мнению Ильи Гращенкова, институт полпредства эволюционирует, при этом нельзя сказать, что он полностью себя изживает, он, скорее, меняет амплуа.
«Полпредства, конечно, останутся, так как есть аппарат, который выполняет и массу важных, рутинных задач. Но при этом их функционал будет «перемещаться» в иные структуры. Возможно, такой формой станет Госсовет. Однако и здесь многое до конца не ясно – ведь в регионе каждый день появляется множество новых задач и вводных. Не может же субъект со всем этим ворохом проблем ждать, когда в следующий раз к ним приедет Госсовет. Другое дело, если при нем начнут появляться какие-то дополнительные структуры, работающие в постоянном режиме », - уверен Илья Гращенков.
«Полпредства, конечно, останутся, так как есть аппарат, который выполняет и массу важных, рутинных задач. Но при этом их функционал будет «перемещаться» в иные структуры. Возможно, такой формой станет Госсовет. Однако и здесь многое до конца не ясно – ведь в регионе каждый день появляется множество новых задач и вводных. Не может же субъект со всем этим ворохом проблем ждать, когда в следующий раз к ним приедет Госсовет. Другое дело, если при нем начнут появляться какие-то дополнительные структуры, работающие в постоянном режиме », - уверен Илья Гращенков.
Боевой курс молодого губернатора.
Наше время
Новый этап в «кастинге» региональных руководителей эксперты связывают с приходом в администрацию президента Сергея Кириенко, который возглавил в ведомстве внутриполитический блок. Именно при нем началась массовая «чистка» губернаторов на местах в 2017 году. Кроме того, он придумал и новый подход к подбору кадров: при помощи экстремальных тренингов, где потенциальные кандидаты сплавлялись по горным рекам, прыгали со скалы и состязались в выносливости.
Идея Кириенко заключалась в том, чтобы власть в регионах перешла в руки так называемых «молодых технократов», которые выгодно был отличались от «старой гвардии».
Идея Кириенко заключалась в том, чтобы власть в регионах перешла в руки так называемых «молодых технократов», которые выгодно был отличались от «старой гвардии».
Губернаторы «кириенсковского призыва»
Это молодые управленцы, имеющие хороший опыт работы, главным образом, в экономическом секторе, своего рода «политические менеджеры», решающие конкретные административные задачи.
При этом среди политологов даже ходила шутка, что теперь должность губернатора становится просто-таки «расстрельной». Мало того, что нужно показать недюжинную физическую силу, так потом еще и как с «мальчика для битья» спросят за все – начиная с обветшалой инфраструктуры, заканчивая рейтингами власти.
Современный губернатор – «мальчик для битья»?
В этой связи встает полемический вопрос: быть может, губернаторы и нужны сейчас именно в качестве таких «мальчиков для битья» и громоотводов? Ведь, по сути, с учетом современных технологий, весь процесс управления можно автоматизировать и виртуализировать до такой степени, что достаточно будет нескольких мониторов с трансляциями, и периодическими визитами для контроля ситуации на местах?
Сегодня положение губернаторов довольно специфично. Формально в последние годы и свобод, и обязанностей у губернаторов стало больше – на региональный и местный уровень периодически спускают новые полномочия, в основном в сфере соцобеспечения. Полномочия спустили, а вот средства для их выполнения – нет. Вышло так, что фактически федеральные власти просто спихнули с себя ряд обязанностей. Причем этого уже и не отрицают.
Валентина Матвиенко, председатель Совета Федерации:
"На регионы по-прежнему возлагаются новые расходные полномочия. Зачастую они передаются регионам без должного финансового обеспечения "
Сегодня положение губернаторов довольно специфично. Формально в последние годы и свобод, и обязанностей у губернаторов стало больше – на региональный и местный уровень периодически спускают новые полномочия, в основном в сфере соцобеспечения. Полномочия спустили, а вот средства для их выполнения – нет. Вышло так, что фактически федеральные власти просто спихнули с себя ряд обязанностей. Причем этого уже и не отрицают.
Валентина Матвиенко, председатель Совета Федерации:
"На регионы по-прежнему возлагаются новые расходные полномочия. Зачастую они передаются регионам без должного финансового обеспечения "
Такой подход к передаче полномочий приводит к обратному эффекту: региональные власти сталкиваются с ростом дефицита собственных доходов и ростом зависимости от субсидий, субвенций и дотаций из федерального бюджета. В России только 13 регионов могут самостоятельно себя обеспечивать собственными доходами, остальные же вынуждены ждать «подачек» из Москвы. Губернаторы в итоге делают только то, на что дадут деньги федеральные власти.
А сейчас вообще самое главное требование для регионов – выполнение нацпроектов, принятых федералами. Исполнение любой ценой, независимо от финансовых возможностей региональных бюджетов. А потребуется регионам на это 4,9 трлн. рублей.
Перед губернаторами встал выбор: или выполнять майские указы, или выполнять социальные обязательства, возможно, ценой потери своей должности.
А сейчас вообще самое главное требование для регионов – выполнение нацпроектов, принятых федералами. Исполнение любой ценой, независимо от финансовых возможностей региональных бюджетов. А потребуется регионам на это 4,9 трлн. рублей.
Перед губернаторами встал выбор: или выполнять майские указы, или выполнять социальные обязательства, возможно, ценой потери своей должности.
Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров:
«Мы сейчас на основании материалов из министерства финансов можем сделать вывод: сегодняшнее финансовое состояние регионов не позволяет им выполнять социальные обязательства в полном объеме... им сверху довели (задачи по инвестициям - прим. ред.) под которые они подписали соглашения, потому что у них все эти средства пойдут даже с учетом долга на социальные обязательства ».
Иными словами, получается, что деньги у регионов есть либо на соцобеспечение, либо на инвестиции в рамках нацпроектов. Приходится выбирать – на всё денег не хватит.
Проблема усугубляется тем, что периодически меняются параметры межбюджетных отношений: в прошлом году, например, в федеральный бюджет стало уходить не 2%, а 3% из 20% от прибыли компаний из регионов. Согласно данным ФНС, в прошлом году налоговые доходы федерального бюджета составили 11 926,8 млрд. рублей, а доходы консолидированного бюджета субъектов РФ (региональные бюджеты + бюджеты муниципалитетов) – только 9 401,7 млрд. рублей. То есть в федеральный бюджет уходит 55,9% всех налоговых сборов из регионов. В 2017 году их доля была только 52,8%.
«Мы сейчас на основании материалов из министерства финансов можем сделать вывод: сегодняшнее финансовое состояние регионов не позволяет им выполнять социальные обязательства в полном объеме... им сверху довели (задачи по инвестициям - прим. ред.) под которые они подписали соглашения, потому что у них все эти средства пойдут даже с учетом долга на социальные обязательства ».
Иными словами, получается, что деньги у регионов есть либо на соцобеспечение, либо на инвестиции в рамках нацпроектов. Приходится выбирать – на всё денег не хватит.
Проблема усугубляется тем, что периодически меняются параметры межбюджетных отношений: в прошлом году, например, в федеральный бюджет стало уходить не 2%, а 3% из 20% от прибыли компаний из регионов. Согласно данным ФНС, в прошлом году налоговые доходы федерального бюджета составили 11 926,8 млрд. рублей, а доходы консолидированного бюджета субъектов РФ (региональные бюджеты + бюджеты муниципалитетов) – только 9 401,7 млрд. рублей. То есть в федеральный бюджет уходит 55,9% всех налоговых сборов из регионов. В 2017 году их доля была только 52,8%.
Не нужно быть министром финансов, что бы увидеть, что самые «вкусные» налоги (НДС и НДПИ) прямиком уходят в федеральный бюджет, вообще не задерживаясь в регионах. А ведь именно эти налоги меньше всего зависят от кризиса: собираемость НДС всегда близка к 100%, да и добыча полезных ископаемых не стремится сокращаться. А вот прибыль компаний (а вместе с ней и налог на прибыль) очень чувствительна к состоянию экономики.
Так что ситуацию, происходящую сейчас с губернаторскими полномочиями, смело можно назвать «процессом изъятия самостоятельности». Они становятся лишь техническими фигурами, которые занимаются формальным исполнением данных им указаний.
«Новые Известия» продолжат разбираться в этом вопросе. А пока – мы опросили экспертов, и публикуем их прогнозы по поводу перспектив института губернаторства в России.
Так что ситуацию, происходящую сейчас с губернаторскими полномочиями, смело можно назвать «процессом изъятия самостоятельности». Они становятся лишь техническими фигурами, которые занимаются формальным исполнением данных им указаний.
«Новые Известия» продолжат разбираться в этом вопросе. А пока – мы опросили экспертов, и публикуем их прогнозы по поводу перспектив института губернаторства в России.