Победили прагматики: что ждет Россию после возвращения в ПАСЕ

Возможно, при других обстоятельствах острый конфликт вокруг восстановления полноценного членства России в ПАСЕ не привлек бы к себе столько внимания, - комментирует последние события на сайте Московского Центра Карнеги Генеральный директор Российского совета по международным делам Андрей Кортунов. - В конце концов, речь идет не о Совете Безопасности ООН, не о Североатлантическом альянсе и даже не о «большой двадцатке».

Совет Европы – небольшая организация с очень скромным бюджетом, ограниченным преимущественно правозащитным мандатом и с малочисленным штатом. А уж Парламентская ассамблея вообще выполняет главным образом консультативные функции, за исключением разве что выборов главных руководителей Совета.

Но конфликт в ПАСЕ случился в нужном месте и в нужное время. Его острая фаза совпала с выборами в Европейский парламент, сменой власти в Киеве и с политическими сдвигами в ряде ведущих европейских стран. На очередном повороте европейской истории снова встал вопрос о том, как строить – и как не строить – отношения с Москвой. В нынешней дискуссии о статусе российской делегации в ПАСЕ отразилась широкая полемика о будущем месте России в Европе, а также попытки переосмыслить надежды и разочарования пяти лет, прошедших с начала кризиса вокруг Украины.

Две стороны в этом принципиальном споре можно обозначить как «прагматиков» и «скептиков». Конечно же, прагматиков их непримиримые оппоненты назовут коллаборационистами, соглашателями, а то и вообще полезными идиотами Путина. Скептиков, в свою очередь, заклеймят как радикалов, русофобов и безответственных политиканов.

С точки зрения прагматиков, полноценное членство России в Совете Европы и в подведомственных ему органах (Комитет министров, Парламентская ассамблея, Европейский суд по правам человека – ЕСПЧ) уже оказало значительное благотворное воздействие на политическую трансформацию, на развитие правовой культуры и на положение с правами человека в России.

Чаще всего ссылаются на такие примеры, как реформа пенитенциарной системы, создание института уполномоченных по правам человека, отмена смертной казни, принятие закона об альтернативной гражданской службе и так далее. Большое число российских граждан добились материальной компенсации за незаконные задержания или преследования, обращаясь в ЕСПЧ. При всех очевидных проблемах между Россией и Советом Европы история их отношений – это история успеха, считают прагматики, а потому в ней нельзя ставить точку.

Скептики, со своей стороны, обращают внимание на то, что российские власти нередко действуют вопреки европейскому правосудию и не выполняют неудобные для себя решения ЕСПЧ. Более того, даже когда российская сторона вынуждена платить компенсации по решениям Страсбургского суда, она не готова делать надлежащие выводы из этих решений и в достаточной мере корректировать законодательство и правоприменительную практику.

В итоге, по мнению скептиков, ситуация с правами человека в России не улучшается, а ухудшается. Соответственно, история отношений России и Совета Европы – история не успеха, а неудачи. Следовательно, использование этого аргумента для обоснования возвращения российской делегации в ПАСЕ в лучшем случае – наивность, в худшем – лицемерие.

Прагматики полагают, что и сегодня Россия в целом настроена на серьезную работу в Совете и его органах. Российская сторона по-прежнему заинтересована в том, чтобы использовать актуальный европейский опыт в самых разных областях. Наиболее оптимистично настроенные прагматики вообще полагают, что возвращение России в ПАСЕ может оказаться переломной точкой в отношениях Москвы и Европы, обозначить начало восходящего тренда в этих отношениях.

Скептики не верят в конструктивный настрой Москвы. По их мнению, российская делегация в ПАСЕ будет использовать трибуну Ассамблеи главным образом для того, чтобы продвигать «кремлевскую пропаганду» и вносить раскол в и без того не очень стройные ряды европейских парламентариев.

Еще больше скептиков беспокоит перспектива усиления «самоуверенности» российского руководства, которое будет воспринимать свое возвращение в ПАСЕ как фактическую капитуляцию Запада или, по крайней мере, как пролог к такой капитуляции. А слабость Запада, его готовность идти на односторонние уступки Москве, в свою очередь, будут провоцировать Кремль на все более решительные действия на международной арене, масштаб и география которых ограничены только воображением скептиков.

Многие из прагматиков решительно осуждают российские действия в отношении Украины, Сирии, Венесуэлы и так далее. Но эти действия, напоминают они, обсуждаются в других форматах и на других площадках – будь то нормандская четверка, Совет Россия – НАТО, ОБСЕ или двусторонние форматы между Россией и ее западными соседями. Что же касается Совета Европы, то его зона ответственности – в первую очередь права человека и отдельных групп населения. Вот на этом Совету и надо сосредоточиться, не пытаясь объять необъятное..

Скептики считают неоправданным институциональный подход в отношениях с Москвой. По их мнению, возвращение российских парламентариев в ПАСЕ уже де-факто означает начало отмены европейских санкций. Поскольку четверо из 18 членов делегации России находятся под санкциями, участие в сессии ПАСЕ позволит им обойти запрет на въезд в Евросоюз.

Решение Парламентской ассамблеи, считают они, способно спровоцировать цепную реакцию отмены или смягчения антироссийских санкций, чего ни в коем случае нельзя допустить.

Один из центральных аргументов прагматиков в спорах об участии России в ПАСЕ – апелляция к процедурным моментам. Как утверждают авторитетные в данном вопросе англичане, демократия – это процедура. По мнению многих экспертов и чиновников, решение ограничить права российской делегации, принятое Парламентской ассамблеей в 2014 году, выходило за пределы установленных Советом полномочий Ассамблеи. Поэтому прагматики долгое время настаивали, что ПАСЕ в принципе не уполномочена накладывать санкции на национальные делегации и поражать их в основных правах, к каковым относится право голоса, выступления, участие в комитетах ПАСЕ и выборах руководящих органов Совета Европы.

До тех пор, пока Россия формально не исключена из Совета Европы, необходимые условия полноценного участия в ПАСЕ – это только уплата членских взносов и беспрепятственный допуск в страну комиссара СЕ по правам человека. Эта позиция и легла в основу соответствующего решения, восстанавливающего полномочия российской делегации.

Мнение скептиков по этому вопросу сводится к тому, что Совет Европы и входящая в него ПАСЕ – молодые развивающиеся организации, и их развитие не в последнюю очередь связано с созданием прецедентов. Решение Ассамблеи 2014 года – это один из таких прецедентов, который в дальнейшем может быть применен не только к России, но и к другим государствам-членам, нарушающим букву или дух решений Ассамблеи.

При этом скептики обращают внимание на то, что санкции не запрещали россиянам участвовать в заседаниях ПАСЕ и ее комитетов, они лишь вводили ограничения на участие в голосованиях, избрании руководства ПАСЕ и прочих процедурах, касающихся институционального развития ПАСЕ.

В конечном счете разногласия отражают более глубокие европейские разногласия относительно вероятного будущего России. Прагматики исходят из того, что нынешний российский политический режим в целом сохраняет устойчивость. Однако растущие политические, военно-стратегические и экономические издержки нынешней политики Кремля неизбежно будут подталкивать Россию к компромиссам с Западом, в том числе по центральной для обеих сторон украинской проблеме.

Коль скоро это так, нужно сохранять имеющиеся и создавать новые возможности для неизбежного будущего сближения, пусть даже в ближайшей перспективе ими не удастся в полной мере воспользоваться. Членство России в ПАСЕ – это одна из площадок для диалога, наведения мостов с Кремлем, пренебрегать которой не следует.

У скептиков принципиально иной взгляд на будущее России. Они полагают, что российская политическая система в ее нынешнем виде в принципе не способна к какой-либо последовательной трансформации, тем более – в направлении европейских моделей. Ее ждет только усиление авторитарных тенденций, за которым рано или поздно последует жесткая посадка. А потому в отношении Москвы скептики следуют ленинскому апрельскому тезису: «Никакой поддержки Временному правительству».

Итак, прагматики победили. Большую роль в их победе сыграли Германия и Франция, однако на этом противостояние не закончится. Более того, прагматики теперь надолго останутся в зоне повышенных политических рисков – и в Совете Европы, и в своих собственных странах. Однако теперь в интересах России сделать все возможное, чтобы не только сохранить поддержку со стороны прагматиков, но и убедить скептиков в необоснованности их опасений.